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2018년 SOC 투자, GDP 대비 0.99%…첫 0%대 진입일반철도, 국도가 주 타깃…民資사업 떠맡으면 더 줄 듯

지난해 6월 국토교통부는 철도를 통해 전국을 2시간 생활권으로, 수도권을 30분 생활권으로 각각 만들겠다는 ‘제3차 국가철도망 구축계획(2016~2025)’을 발표했다. 수도권과 지방 대도시에 광역 급행 철도망을 구축하고, 노후한 지방 철도나 병목 구간 노선을 보강해 준고속 열차를 원활하게 다닐 수 있게 하겠다는 게 이 계획의 골자다. 이를 위해 2016~2020년에는 22조원, 2021~2025년에는 21조1000억원의 국가 재정을 투입하겠다는 계획이었다.

하지만 1년 만에 이 계획은 사실상 허공 위에 붕 뜨게 됐다. 관련 예산이 대폭 축소됐기 때문이다. 기획재정부는 29일 발표한 ‘2017년 예산안’에서 일반철도 건설 예산을 올해 4조4000억원에서 2조원으로 대폭 줄인다고 발표했다. 기재부는 “공기가 지연되고 집행률이 낮은 구간이 다수 발생하면서 1조6000억원 가량 예산이 이월됐다”며 “집행 가능한 수준으로 지출액을 줄이게 됐다”고 설명했다. 하지만 상당수 사업은 결국 접지 않겠냐는 게 국토부 안팎의 분위기다. 기재부는 “기존 축적된 사회간접자본(SOC) 스톡(이미 투자돼 쌓여있는 자본량)을 고려해 신규 사업을 최소화한다는 방침”이라며 “신규 건설보다 기존 시설 활용도를 제고하겠다”고 설명했다.

29일 발표된 내년도 예산안에서 SOC 부문은 올해(22조1000억원)와 비교해 4조4000억원이 줄었다. 감소폭을 비율로 따지면 20.0%에 달한다. 전체 재정에서 SOC 투자가 차지하는 비율은 5.5%에서 4.1%로 1.4%포인트 하락했다. 재정 내 SOC 투자 비율이 4%대로 떨어진 것은 이번이 처음이다. 정부가 예상하고 있는 경상성장률(명목성장률)인 2017년 4.6%, 2018년 4.5%를 기반으로 추산한 명목 GDP 대비 SOC 투자 비중은 0.99%에 불과하다.

구윤철 기재부 예산실장은 “지출 구조조정을 많이 했다”면서 “SOC 등 물적 투자는 적절한 (스톡량의) 관리를 지향하고, 대신 사람에 대한 투자로 성장동력을 확충하겠다는 것”이라고 그 배경을 설명했다. 그러면서도 “금년도 예산 이월액이 2조원초 중반 대라 이를 내년에 지출한다고 하면 상당수 보완 효과가 있을 것”이라고 설명했다. 문제는 기재부의 설명처럼 지금의 SOC 투자 축소에 따른 성장 잠재력 감소를, 복지 강화를 비롯한 사람 위주 투자에 따른 성장 잠재력 확대로 압도할 수 있느냐다.

올해 예산에서 가장 줄어든 부분은 철도·도시철도(7조1400억원→4조7140억원·2조4300억원 감소)와 도로(7조4100억원→5조4400억원·1조9700억원 감소)다. 철도 예산 축소는 주로 앞서 언급한 제3차 국가철도망 구축계획 상의 일반철도건설 예산과 관련돼있다. 도로는 국도 건설이 2조7000억원에서 1조8000억원으로 9000억원 감소한 것이 절반 가량을 차지한다. 일반철도와 국도 관련 예산 지출 감소(3조2000억원)가 전체 SOC 예산 축소의 4분의 3 가량을 차지하는 셈이다.

도로 관련 예산이 줄면서 지난해 9월 발표한 ‘국도·국가지원지방도 5개년 건설 계획’도 차질이 불가피해졌다. 국토부는 지난해 계획을 발표하면서 2020년까지 국도와 지방도에 9조3000억원을 투입한다고 했는데, 그 가운데 4조7000억원이 도로 개량 사업이었다. 기재부가 “고규격, 과잉 설계를 지양한다”다고 한 것에 딱 맞아 떨어지는 셈이다.

실제 국토부 관계자들은 “신규 도로 건설 사업도 상당수가 취소됐다”고 말한다. 그나마 예산이 늘어난 것은 전라북도 새만금 사업과 관련한 국도 및 고속도로, 신항 건설 사업이다. 기재부는 “속도감 있는 새만금 사업 추진을 위해 물류교통망을 구축하겠다”며 이 지역에는 SOC 투자를 늘린다고 밝혔다. 그만큼 다른 지역에서는 도로 건설이 줄어드는 셈이다.

이 밖에 주요하게 예산이 늘어난 곳은 지역 및 도시 관련 사업이다. 도시재생 사업을 확대해 주거 환경 개선 및 낙후된 도시기능을 다시 살리겠다는 목표다. 도로, 주차장, 어린이집, 무인택배함 등 기반시설 정비 및 생활편의시설 설치 예산이 올해 1000억원에서 내년 5000억원으로 대폭 늘어난다. 또 재생지역 내 민간참여 복합시설 구축에 대한 출자 및 융자에 3000억원, 소규모 주거정비 사업에 5000억원이 투입된다.

문제는 현재 ‘칼질’의 대상이 된 사업들의 경우 민자 대신 국가재정 투입으로 방향을 선회한 서울-세종 고속도로, 수도권 광역급행철도(GTX) 등의 사업이 진척되면 예산 배정이 더 줄어들 가능성이 크다는 점이다. 서울-세종 고속도로는 6조7000억원, GTX 사업은 A, B, C 세 노선 총 15조원 가량이 필요하다. 결국 여기서 필요한 예산을 고속도로, 도로, 철도 건설 예산에서 전용(轉用)하지 않겠냐는 것이다.

이러한 상황에서 SOC 투자가 지금처럼 급격히 떨어지는 데 대한 우려의 목소리도 나온다. 명목GDP 대비 SOC 투자 비율은 2010년 2.0%에서 해마다 조금씩 하락해 2016년 1.4%를 기록했다. 2018년에는 이게 0.99%로 급격히 내려간다. 김소영 서울대 교수는 “경제가 발전하면 SOC 건설의 투자 대비 효과성이 떨어져 자연스레 정부 지출에서 차지하는 비중이 줄긴 하지만, 지금과 같은 급격한 축소는 단기 뿐만 아니라 장기적으로도 악영향을 줄 가능성이 있다”고 말했다.

먼저 단기적으로는 SOC 투자가 줄면서 그로 인한 토목 부문 산업과 연관 고용이 줄어들게 된다. 한국은행에 따르면, 취업유발계수(10억원의 수요 창출 시 고용 인원)가 건설업이 13.8명으로 제조업(8.6명)보다 훨씬 많다. 한국건설산업연구원은 SOC 투자가 1조원 줄어들 때마다 고용이 1만4000명씩 감소한다는 연구 결과를 제시하고 있다. 특히 이번 SOC 사업 축소가 집중되는 국도 및 일반철도 사업은 지방 건설사들이 상대적으로 많이 참여하고 있다.

중장기적으로 SOC 과소(過少)투자가 결국 생산성을 해치게 되는 결과가 나올 것이란 지적도 많다. 김태황 명지대 교수(건설경제산업학회장)은 “정부 주장과 달리 실제 도로와 철도가 얼마나 여객과 화물을 감당하는 지 수송 부하(負荷)를 따져보면 오히려 대규모 투자가 필요한 상황”이라고 말했다. 국토연구원이 최근 발간한 ‘한국의 사회간접자본 투자 적정성 분석 연구’에 따르면 연간 승객·화물 수송실적을 도로나 철도 총길이로 나눈 ‘수송부하지수(Transport Load Index)’는 영국, 독일, 프랑스 등 유럽 선진국은 물론 일본보다 더 높았다. 이상건 국토연구원 선임연구위원은 “한국의 SOC는 30여년 전부터 집중적으로 투자가 이뤄진 상태라 그만큼 노후화 문제도 한꺼번에 닥칠 수 있다”며 “낡은 SOC를 선제적으로 재정비할 필요가 있다”고 말했다.

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